“贷款修路,收费还贷”的路还有多长-----由深圳市改革路隧体制说开去——深圳市公路局 贾燕
1984年12月，国务院作出了“贷款修路,收费还贷”的重大决策。这项政策实施以来，我国公路交通事业发展速度快、规模大，成就也最突出。纵观20年来收费公路的发展，我国收费公路走过了实践探索、加速发展、规模治理的三个阶段。需要强调的是伴随着收费公路在发展上取得巨大成功，管理上的问题开始凸现，国家也对此开始加大管理力度，审慎的对待收费公路。
与此同时，业界人士们开始进行思考收费公路建设市场融资途径的问题。虽然经过十几年的发展，已经形成银行贷款、股票、利用外资、转让经营权、债券等多渠道、多方式并存的融资格局。但是，在目前的公路建设融资活动中融资结构不合理，公路行业贷款总量偏高是较为突出的问题，再加上逐渐突出的风险问题对公路行业、金融行业都造成了潜在的不利影响。而债券等一些有潜力的融资渠道还很不畅通，股票市场融资的潜力还没有充分发挥，法律环境和投资环境也远未能达到令投资者满意的程度。
2002年7月，深圳市对普通公路投融资体制做了重大改革，“贷款修路,收费还贷”被政府投资所取代，究竟这种方式有何利弊还等待时间去检验，但就目前来看改革的效果还是显而易见 的。
一、深圳普通收费公路投融资改革的情况
为了满足特区大规模建设的需求，改变公路基础设施差的状况，1985年广东省决定对深圳市实行养路费的切块包干办法，以解决公路建设资金严重不足的问题。并于1988年在改造广深线（107国道）深圳段时，开了道路收费体制的先河。在“八五”、“九五”期间，我市利用公路收费还贷政策，共融资93.284亿元，对辖区内的公路进行了大规模、高标准的建设改造。相应的道路建设竣工后，经省人民政府的批准，设立了公路收费站，用于偿还道路的建设资金。截至2001年底，全市收费公路占全市公路通车里程的30.59%。不包括广深、深汕高速公路在深圳市境内设立的收费站点，全市共有各类收费站点29个，其中属于非经营性收费站点6个，经营性收费公路站点23个。收费站点的密度不断增加使深圳逐渐意识到这种“贷款修路、收费偿还”的站点收费方式也带来了种种弊端和负面影响 。一是影响了特区外投资环境的改善。深圳市在实行公路收费体制后，随着收费公路的发展，形成了收费站点面广、点多、密度大、布局偏等一系列问题。特区内的道路是由财政投资建设的不收费市政道路，而全市17条收费路隧除盐田区布局的梧桐山隧道外，其余收费的道路都布局在特区外的龙岗、宝安两区。从而影响了特区外的投资环境。二是当时的路隧建设投融资体制，难以筹措到“十五”期间我市路隧建设所需要的大量资金。根据深圳市交通“十五”计划 ，“十五”期间内全市将要建设路隧里程为204公里，总投资94.1亿元。如果继续按照设站点收费的融资方式，势必满足不了大量资金的需要。因此深圳市政府出台了《深圳市路隧项目偿还及发展专项资金改革若干规定》，以政府投入公路建设为主体，依照“谁收益 、谁负担”的原则，考虑原收费公路实际使用地区制定标准，分摊路隧还贷项目专项资金的各项比例。用于偿还非经营性收费路隧的贷款、养护和新建项目的投资等。
二、深圳市改革路隧投融资体制的必要性
1、“费改税”的影响将不能等闲视之。收费公路市场融资与资本市场直接相关，因此其运作情况受到投融资体制、税收体制、利率政策及外资政策等相关经济改革进程和政策制定的重要影响。由于投融资体制改革的滞后，社会直接投资启动缓慢，对公路融资形成了一定的影响。更要强调的一点的是，“费改税”对收费公路市场融资也将产生相当程度的影响，随着“费改税”的正式实施，以前各地作为还贷还债担保的交通规费流向及财政支付制度将发生改变，直接影响到银行等金融机构借贷于公路行业的信心，那么作为贷款主体的原建设单位将因无法继续贷款而处于尴尬的境地。
2、融资结构的金融风险也是不容忽视的问题。虽然我国收费公路融资方式相对丰富，但总的来说公路融资结构不合理，比较单一。突出的问题是银行贷款比重过大，“九五”期间收费公路利用贷款资金达3000多亿元，占到市场资金的70％左右。基础设施的行业特点决定了公路，在建成后要达到设计车流量需要一定的时间。而目前银行贷款的期限都不长，大部分为5－8年。不少公路到了还本期限，车流量还未达到设计水平，还没有足够的能力还清本息，这就使公路行业银行贷款余额不断累积，各级交通主管部门和公路经营企业负债率逐年上升，公路行业和银行的风险都越来越大。 融资途径单一容易积累金融风险，所带来的市场后果不能不引起警惕。如果一个行业的融资过于依赖银行，贷款规模过大，风险就会累积得越来越高，这对整个金融系统稳定带来的隐患应及早引起足够的重视。
3、银行业体制改革带来的影响不可小视。随着公路建设资金需求的增长，公路行业面临严重的资金紧缺，政府投资比重在收费公路资金来源中越来越低。“九五”恰逢国家实施积极财政政策，市场资金充裕，政府投资不足的“事实”被大量涌入的银行贷款所掩盖。巨额银行贷款给业内人士造成很大错觉，认为公路建设资金并不缺乏，所有资金缺口都可以由银行解决。市场的作用被严重夸大。而此时，银行正处于体制改革时期，银行是国家的旧概念依然根深蒂固，加之居民储蓄额高居不下，公路行业突发的巨大需求为银行资金找到出路，完成了公路行业持续3年的2000亿元投资规模。但这种“被夸大的市潮在逐渐完善的市场经济环境中正在得到纠正，日前，四大商业银行不约而同地首先从西部公路项目中淡出，就是一例明证。
三、今后普通收费公路投融资体系的发展趋势
1、政府保证有足够比例的投入
公路设施属于基础性建设项目，尽管部分公路项目具有一定的可经营性，但公路项目的财务效益特点决定了绝大多数项目都需要政府在资金上给予支持，尤其是在建设期和项目运营初期。因此，在认识到公路建设进行市场融资重要性的同时，我们必须保持清醒的头脑，客观认识市场融资在公路建设中的地位和作用。虽然高速公路等经营性的公路项目属于准公共物品的范畴，需要政府和市场共同发挥作用，但是政府在公路建设中起到的主导作用是不可忽视的。 从长远看，商业性资本难以成为公路建设的主要资金来源，政府必须保证对公路建设足够比例的国家资本金投入，其余不足部分再通过市场融资解决。
2、 重点发挥几种主要市场融资渠道的作用
我国是国际上公路融资活动最丰富、实践最多的国家之一。目前我国公路建设中已经采用的融资方式就有六大类，数十种具体方式。在各种融资方式都取得一定成绩的同时，我们必须认识到并不是融资方式种类越多，可以筹集的资金就越多，这两者之间没有等价性，相反如果方式运用不当有时反而会影响融资的效果。
就目前的研究成果和国外的实践经验来看，比较适合公路建设融资的主要方式包括国内外银行贷款、债券和发行股票，其它方式如转让经营权、直接利用外资、BOT等只能发挥有限的筹资作用。主要原因有四点：
1) 公路建设需要筹资规模巨大的融资主渠道
现阶段国内外贷款的筹资规模最大，"九五"期间贷款资金占市场资金总额的70％左右，其它方式筹集资金的总量只占到约30％。从长远看，债券和股票方式有能力发展成为新的筹资主渠道，而转让经营权、直接利用外资、BOT 等方式由于本身的局限性和不稳定性将很难发挥主要作用。
2) 公路建设的计划性和长期性需要长期、稳定的融资主渠道
公路属于政府规划建设的基础性设施，其建设任务是长期的，这就要求市场融资渠道具有相应的长期性和稳定性。中长期信贷市尝债券市场和股票市场是最主要、最成熟的三类资本市场，对应的贷款、债券、股票三种方式也将是今后最有潜力的融资渠道。另外，从融资工作的效率和规范角度来说，稳定的融资渠道相应的前期工作比较规范，融资成本比较低，融资的效率也是较高的。
3) 主要的融资方式可以替代其它一些方式进行融资
比如说，计划进行经营权的转让的项目也可以通过股票上市融资，计划直接引进外资的项目在国内利率比较低时也可以进行贷款或使用债券资金等。
4) 现有投资环境和法律环境限制了一些融资方式的使用
我国现阶段的投资环境和法律环境还不够完善，与发达国家相比有较大差距，BOT等对投资环境有较高要求的融资方式在我国实行起来就比较困难。 因此，今后公路建设市场融资活动应本着突出重点，深挖潜力的原则，重点发挥主要融资渠道的筹资作用。
随着国家各项改革的深入，社会和经济结构必将不断地发展和变化，国家的金融、财税体制和相关政策的变动将直接影响公路建设的投融资体制和投融资方式的变化。公路行业有必要进一步广开思路，积极研究探讨收费公路产业基金，ABS（资产证券化）融资等新的融资方式。相信只要全行业不断努力，充分有效地利用各种市场融资渠道和方式，我国的公路建设目标就一定能够顺利实现。
