我国收费公路管理问题及改革建议
“贷款修路、收费还贷”政策的实施，对于筹集公路建设资金，加快交通基础设施建设，促进国民经济发展，发挥了重要作用。截止2003年底，全国共筹集公路建设资金超过8000亿元，建成收费公路14.5万公里，占世界收费公路总量的70%以上，收费站点数超过3000个.为全面了解收费公路的基本情况，积极推进价格改革，今年初，国家有关部门进行了摸底调查。
一、收费公路建设和经营
收费公路政策的实施，对于加快我国高等级公路建设，改善我国公路技术等级结构，改变我国公路事业落后面貌意义重大。目前，我国90%以上的高速公路、70%的一级公路和40%以上的二级公路都是依靠收费公路政策建设的。
根据《公路法》规定，凡县级以上地方交通主管部门利用贷款或集资建成的公路，国内外经济组织依法受让收费权的公路，以及国内外经济组织依法投资建成的公路，经批准后，可以收取车辆通行费。从各地发展收费公路的实践看，目前收费公路建设和经营也大致可分为三种模式。
一是交通主管部门直接参与收费公路的建设、经营和管理。具体做法是：由交通部门组建独立的法人组织，具体担当建设项目的贷款主体，并负责项目的建设和建成后的经营管理。该法人组织实行企业化运作，但性质上属于交通主管部门下属事业单位，因此，对于此类收费公路，其车辆通行费按照行政事业性收费管理，使用行政事业性收费票据。这种模式收费公路被称为“政府还贷收费公路”。
二是交通主管部门利用贷款或集资建成公路和桥梁后，又依法将公路收费权转让给国内外经济组织。交通部门通过转让方式可以尽快收回所投入的建设资金，实现滚动发展。国内外经济组织通过转让方式，直接取得了收费公路的经营权，避免了公路建设过程中的审批、征地、拆迁等诸多矛盾。由于这种方式对双方都有利，近年来发展较快。这种被称为“经营性收费公路”。
三是国内外经济组织依法投资建设的公路。这类公路由公路企业法人建设、经营和管理，从企业设立、融资、项目建设、经营管理等都依据国家法律法规规定，按照市场化运作，也属于“经营性收费公路”。
由于收费公路管理体制等多方面原因，各地在收费公路建设过程中，普遍发展“政府还贷收费公路”，少发展或不发展“经营性公路”。据不完全统计，目前政府还贷收费公路的比重超过80%。甘肃、贵州、新疆等省(区)发展的全是“政府还贷收费公路”。
虽然各地收费公路发展速度很快，但从调查的情况看，各地收费公路总体经营状况却不容乐观。特别是一些中西部省份，收费公路贷款比例高，车流量小，收取的通行费收入只能保证正常的征管费用和利息支出，根本谈不上偿还贷款本金。一些收费公路项目由于缺乏科学论证，加上缺乏有效的成本约束机制，建设和运营成本高，从一开始建成通车就处于收支严重失衡状态。还有一些省份反映，随着收费公路规模不断扩大，加上布局不合理，相互分流的现象日益突出，也影响了一些收费公路的经营效益。如2000年前，102国道辽宁境内收费站年收费额超过3亿元，随着沈山、阜锦、锦朝等高速公路的相继开通，102国道沿线收费站年收费额降到目前的不足0.5亿元，还贷压力非常大。
二、收费公路管理
《公路法》规定：“收费公路设置车辆通行费收费站，应当报经省、自治区、直辖市人民政府审查批准”；“车辆通行费的收费标准，由公路收费单位提出方案，报省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级价格主管部门审查批准”。但从调查的情况看，各地收费公路管理的具体实践与此不完全一致。
1.收费站点设置。虽然各省按照《公路法》规定，都明确收费站点的审批权限在省级人民政府，但在具体的职能分工上不尽相同。一是由交通部门牵头，会同有关部门提出站点设置的具体意见，报省政府批准。目前多数省份采取的是这种方式；二是由省级价格部门(发改委)牵头，研究提出站点设置意见。湖北、河南、江苏采取这种方式；三是由财政厅牵头研究，山东省采取这种方式。另外，辽宁省为规范收费站点审批，实行了联席会议集中审核制度，联席会议成员单位由省政府办公厅、省发改委、财政厅、交通厅、建设厅、物价局、纠风办7个部门组成。
2.收费标准和收费年限的确定。虽然《公路法》规定，车辆通行费收费标准由省级交通主管部门会同同级价格部门批准，但从上报材料的24个省(区、市)统计情况看，没有一个省(区、市)是严格按此操作的。大多数省份，如北京、上海、安徽、湖北、福建、甘肃、陕西、贵州、新疆等都规定车辆通行费标准和收费期限由省级政府直接审批。
3.收费公路养护。各地普遍采取的是由收费公路经营业主自行养护的做法，交通部门一般不再向收费公路投入养护资金。但据山东省物价局反映，为加强对收费还贷资金的管理，提高还贷比例，去年山东省政府专门下发文件，规定收费还贷公路的大、中修资金不得从通行费中列支，通行费收入除用于收费人员工资及公路正常养护支出外，其余应全部用于还贷。
三、收费公路管理改革
为适应收费公路发展要求，并结合投融资体制改革和清理整顿收费站点的需要，各地在加强收费公路管理，推进收费方式改革方面也进行了一些探索。
1.收费公路统贷统还。即将不同的收费公路“捆绑”在一起，实行统一管理、贷款、还款。据不完全统计，目前湖北、江苏、山西、内蒙古、辽宁等省都已实行了该项制度。以湖北省为例，1999年湖北省政府下发了《关于对全省收费公路实行统一规范管理的通知》，规定贷款修路的资金和债务统一由市(州)公路部门承担，通行费收入实行收支两条线管理，先由各收费站将通行费收入上缴到当地公路部门，再由公路部门逐级上缴省交通厅，纳入省级财政专户。支出时，由省交通厅提出申请，报省财政厅批准后，再由交通部门综合考虑各收费站收入上缴情况、还款需要等因素，逐级下拨到市(州)公路部门，由市(州)公路部门负责偿还贷款。统贷统还制度的实施，虽然有利于缓解不同收费公路收益不均衡的矛盾，减轻部分经营效益差收费公路的还贷压力，减少收费站点总数，但这种政府“包打天下”的方式，不利于吸引社会资金参与公路基础设施建设，也不符合市场经济条件下对政府职能定位的要求。
2.“年票制”收费。经省(市)政府批准，目前广州、上海、天津、武汉、长沙等部分大中城市对机动车辆通行费实行了“年票制”收费，即将收费方式由原“现场设站、按次征收”改为按年度(或月)一次性收取。其中：广州、武汉市收费标准每车(小车，下同)每年均为980元；长沙市为840元；上海市为1800元；天津市每月每吨110元。据了解，目前北京、兰州等市也在研究“年票制”收费问题。从各地实际执行的情况看，“年票制”收费的实施，对于均衡城市交通流量，提高车辆通行效率，改善投资环境，促进城市协调发展确实发挥了一定的积极作用，但同时也引发了一些新的矛盾，特别是增加了那些较少使用收费公路的车主负担，引起这些车主的强烈不满。
3.联网收费和不停车收费。据不完全统计，为减少收费站点，提高车辆通行效率，目前有北京、上海、天津、广东、江苏、浙江、山东、湖北、山西、甘肃、贵州等11个省份，已在自己的范围内全部或部分实现了高速公路联网收费，陕西、河南、宁夏等省也正在积极开展联网收费研究。去年，交通部又将京沈高速公路作为示范工程，推行跨省联网收费。联网收费后，除出人口外，高速公路主线上的收费站点被全部取消，车辆通行效率大大提高。
除联网收费外，北京、湖北等省市部分收费站点还安装了不停车收费系统，上海、江苏、宁夏等省(区、市)也正在开展不停车收费系统研究。
4.计重收费。为适应公路超载治理的需要，目前江苏、河南、四川、青海等省都开展了车辆通行费计重收费试点，即对载重货车按照实际载货重量收取车辆通行费。如江苏省2003年底出台的计重收费方案要点是：将车辆通行费由按车型分类计费改为按车货总质量称重计费；对超限车辆根据超限幅度不同，确定不同的加收标准。具体是：未超载或超载30%以内的车辆，均按正常费率计收通行费；超载30%一50%以内的车辆，正常质量和超载30%的部分按正常车辆的计重费率计收通行费，其余超过部分按基本费率的1.5倍计收通行费；超载50%—100%以内的车辆，正常质量和超载30%的部分按正常车辆的计重费率计收通行费，其余超过部分按基本费率的2倍计收通行费；超载100%以上的车辆，正常质量和超载30%的部分按正常车辆的计重费率计收通行费，其余超过部分按基本费率的3倍计收通行费。据江苏省反映，计重收费的实施，对于遏制超载，保护公路基础设施和人民生命财产安全，创造良好的市场经济秩序都发挥了积极作用。
深圳市结合路隧建设项目投融资体制改革，2003年撤消了全市范围内除高速公路外的12个路隧收费站点，同时向社会承诺，今后停止审批新的“贷款修路、收费还贷”路隧项目。依照“政府加大对路隧投资力度”的原则，设立“深圳市路隧项目偿还及发展专项资金”，专门用于对撤消收费站的补偿及今后新建路隧的投资。专项资金按照“谁受益、谁出资”的原则，主要从市、区财政、国土基金、养路费等当中筹集。改革路隧养护体制，实行事企分离。
为减轻贫苦地区群众负担，广东省决定将14个扶贫开发重点县的所有收费站3年内分批全部撤消。收费站撤消后，银行贷款本息和群众集资款、拖欠施工款本金由政府负责。
四、存在的问题
1.法规制度建设滞后。虽然近年来，各地为适应收费公路建设和发展要求，陆续制定了一些地方性规定，但由于《收费公路管理条例》迟迟未能出台，目前国家在收费公路管理上缺乏一套规范、系统、全面的政策规定，不仅不利于加强对收费公路约宏观调控和管理，也是造成当前公路收费混乱的一个重要原因。另外，现行关于收费公路设站条件的规定是1994年制定的，根据该规定，高速公路、通车里程在10公里以上的一级公路就可以设置收费站，严重滞后于收费公路发展的要求，亟需调整。
2.政府过分依赖收费政策，造成收费公路规模不断膨胀。公路具有准公共物品特征，加快公路基础设施建设应是政府的主要责任，但由于各级政府财政资金都比较紧张，普遍存在投入不足问题。据贵州省反映，该省每年的财政收入只有200多亿元，养路费收入也仅6亿元左右，每年财政只能挤出1亿元左右用于公路建设，其余资金均需通过贷款解决。一些地方甚至将原来的国道、省道稍稍加宽或取直，就变成收费公路。由于过分依赖收费政策，收费公路规模不断膨胀，收费站点过多过滥。截止2003年底，我国收费公路总里程超过14.5万公里，占世界收费公路总量的70%以上，收费站点数超过3000个。
3.收费资金管理不规范，金融风险较大。根据《公路法》规定，政府还贷公路收费期限和标准应按照偿还贷款、集资款的原则确定，但从调查的情况看，各地不同程度存在用效益好的收费公路弥补效益差公路的问题。一些地方政府向收费公路征收财政调控资金，甚至将公路通行费收入变成地方政府“第二财政”，大大影响了收费公路还贷。据交通部统计，目前收费公路贷款总额已超过8000亿元，而全国每年收费公路收费总额只有500亿元。按照目前的发展趋势，将可能出现银行到期贷款无法收回，增加金融风险。
4.收费公路转让过程中问题突出。主要表现在：转让审批不严格，越权审批、多头审批问题突出；转让价格评估不规范，部分收费公路经营权转让甚至直接由双方谈判确定，不仅造成国有资产流失，也滋生了腐败；借转让之机，提高通行费标准，延长收费年限问题比较普遍，增加了社会负担；违反现行关于转让资金应首先用于偿还公路建设债务的规定，Q将转让资金挪作他用的现象时有发生。
五、改革建议
1.进一步完善收费公路相关法律法规。《收费公路管理条例》已经国务院原则同意，预计不久即将公布实施。为加强收费公路管理，建议结合《收费公路管理条例》的实施，继续完善收费公路相关制度建设，对涉及收费公路发展的一系列问题，如收费公路审批、收费权转让等都做出详尽规定，加强宏观调控和对地方工作指导，规范地方政府和收费公路经营者行为。针对各地车辆通行费标准、计费方式差异较大、管理不规范的情况，建议加快对此管理操作规程的制定。同时，研究建立收费公路价格听证制度，将价格监管纳入规范化、法制化轨道，规范车辆通行费管理，减少定价过程中的盲目性和随意性。
2.处理好收费公路发展与社会承受能力的关系，加强总量控制。要按照公路基础设施公益性的要求，发挥政府在公路建设和发展中的主导地位，通过加大财政资金投入，控制收费公路总规模。要限制地方政府通过改、扩建，将免费公路变为收费公路的做法，防止收费公路的恶性膨胀。除国家确定的中西部省份外，其他省份不得继续发展二级以下收费公路。要合理界定政府与市场的责任，政府要把有限资金投入到老少边穷地区，建设一些免费公路。对于经济发达地区的收费公路，要鼓励社会经济组织建设和经营，同时政府可以从收费公路沿线土地增值收入中拿出一部分对投资者进行补贴，以吸引社会资金参与公路基础设施建设。
3.降低车辆通行费标准。考虑到随着经济发展，汽车保有量逐年增加的实际情况，为减轻车主和社会负担，建议各地在对现行收费公路建设投资、还款情况及贷款余额、车流量变化情况重新摸底的基础上，适当降低车辆通行费标准。同时，研究改进车辆通行费管理方法，改变目前车辆通行费“一次定终身”的做法，对车辆通行费标准实行动态管理。目前，国家发展和改革委员会价格司正在开展这项工作。
4.继续推进高速公路联网收费。要在现行工作基础上，继续推进此项工作深入开展。东部地区各省、市，应在2005年内全部实现省、市内高速公路联网收费的目标，其他省(区、市)也要加快进度；对于一些地理特殊的地区，如京津冀地区、长江三角洲地区，要积极研究解决国道主干线跨省联网收费问题，通过采取先进的技术手段，加强管理，减少收费站点，降低收费成本，减轻企业和群众负担。
5.加强收费资金的管理。对于收费还贷公路，建议规定最低还贷比例。要坚决制止挪用收费资金补偿公共财政支出，以及其他违反财经纪律和《公路法》规定的行为，增加收费公路还贷能力。要明确地方政府在还贷公路中应承担的责任，如明确在规定期限内不能还清贷款的，贷款余额由提出项目申请的地方政府承担，以增强对地方政府的约束。
