城市轨道交通投融资模式分析和思考
20多年来，随着我国国民经济的不断发展，城市规模不断扩大，城市人口急剧增加、居民出行和物资交流高度频繁，使城市交通面临着严峻的局势。全国大、中城市普遍存在着道路堵塞、车辆拥挤、交通秩序混乱。经过近10年的实践和论证，我国从中央到地方都一致认为应该将发展运量大、中的城市轨道交作为改善我国城市交通的一项长期发展战略。但是轨道交通具有投资巨大，经济效益较低的突出特点。如何畅通城市轨道交通的融资渠道，形成一个有效的投融资体制，成为了影响城市轨道交通迅速发展的主要问题。而投融资体制的构建政府作用的发挥是关键。
1 城市轨道交通的投融资状况
1.1 单一的政府财政投融资模式
我国城市轨道交通建设长期以来一直采用的是单一的政府财政投融资模式，即由政府组建项目法人制公司，政府向项目公司注入部分财政资金作为建设项目的自有资金，其余部分由政府作为信贷担保人，以公司名义向银行贷款和进行其他融资活动。
从资金结构上看，政府财政资金和银行信贷资金是主要来源。政府是唯一的投资主体，资产所有结构为单一的 ‘国有’。政府以未来的预算安排还款。这模式的优点是，对于初次建设轨道交通的城市，由于的不到已有线路营运收入的支持，政府财政投入是启动项目的唯一自有资金，作用重要。对已有发达轨道交通系统的城市，新建轨道能够得到营运收入的有力支持，政府太大。而且近些年地方政府可支配财力相当有限，对于轨道交通这样的投资额巨大的建设项目，地方政府财政明显力不从心。以北京地铁为例，一期工程建设工期4年，平均每年建成5．9km；环线工程建设工期13年，平均每年建成1．2km。建设速度如此之慢的原因是资金不能及时到位。事实上，不仅北京市，国内各大城市轨道交通建设都存在着资金严重短缺的问题。制约了我国轨道交通的迅速发展。组织实施工程施工。
1.2 ‘地方国有、合作经营’的投融资模
式
目前北京、天津、上海等地正在组织投融资体制改革。明确轨道交通建设要向在政府扶植的前提下，积极建立多元化投融资渠道方向进行。采用了‘地方国有、合作经营’的投融资模式。即以地方（市、区）政府责成一家国有公司控股、多家企业集团参股组成的股份公司或有限责任公司。地方政府和各参股企业向公司注入一定比例的资本金，其余部分项目公司向银行贷款和进行其他方式的融资。该模式的资产所有权结构由‘国有’变为了‘半国营’和‘准国营’的多元化结构。北京西直门至东直门地铁建设项目，组建了北京市城市铁路股份有限公
司，由中关村科技发展股份有限公司、北京市地铁总公司、北京城市开发集团公司等6家单位组成，公司自有资金26亿元，贷款34亿元。在建的天津津滨轻轨建设项目，组建了天津滨海快速交通发展有限公司，由天津经济技术开发区总公司、天津天保控股有限公司、天津港务局和天津塘沽区城市建设投资公司4家单位组成。公司自有资金总额30亿元，国内贷款29.66亿元，国外政府贷款8000万元。上海轨道交通明珠线建设组建了有限责任公司，由上海市政府、沿线的6区政府、上海铁路局3方组成。其投资结构实行三三制，市政府承担三分之一，沿线区政府承担三分之一，利用国外贷款约三分之一。
这种投融资模式是我国轨道交通建设向投资主体多元化，融资社会化改革迈出的重要一步。但是应该看到，首先，目前融资方式单一，过于依赖银行贷款，没有拓宽资本市场，进行市场化融资；其次，目前民营性质的企业集团和私人性质的企业集团还参股较少，投资积极性不高，主要原因是项目本身市场价值不高，对民间资本吸引力不够。改革的要点是：在继续保证适当政府投资的同时，对资金来源进行政策扶持，吸引民间资金的投入。融资方式要多样化，融资工具要市场化。
2 城市轨道交通投融资体制改革的要点及
依据
2.1 政府应该继续保持对城市轨道交通
建设的适当投入
轨道交通作为典型的基础设施，具有准公共产品特性，是政府财政投资领域。从严格的意义上说，公共品是指在消费上具有完全非竞争性和非排他性的产品人们称之为纯公共产品。相对而言，私人产品是指具有消费的竞争性和排他性的产品——具有消费上的独立性的产品。在现实生活中，真正的纯公共品并不很多，如国防、灯塔等，多数是介于纯公共品和私人产品两极之间，具有公共品和私人产品双重属性的准公共产品或称混合产品。准公共品的特性可以从三个方面描述：①准公共品是具有外部性的私人产品；②准公共品是具有消费的竞争性但无排他性，或者具有消费的排他性但无竞争性的物品；③准公共品是“俱乐部物品”，消费特征：一是有限的非竞争性——拥挤性。在一定的消费容量下，单个会员对俱乐部物品的消费不会影响其他会员对同一物品的消费，然而一旦超过临界点，非竞争性就会消失，拥挤就会出现；二是局部的排他性。俱乐部物品对于俱乐部的全体成员来说是非排他的，但对于非会员来说则是排他的。
城市轨道交通具有“拥挤性”(congested)。在城市轨道交通运营过程中，当乘客的数目从零增加到某一个正数达到了拥挤点时，就十分拥挤。在未超过拥挤点以前，增加额外的乘客不会发生竞争；超过拥挤点后，更多的乘客将减少总效用。而且可以将不买票者排除在外。所以城市轨道交通表现出明显的准公共产品特性。
纯公共产品的提供存在着市场失灵问题，需要政府承担。私人产品市场作用可以解决它的供求问题，无需政府的直接提供。对于准公共产品，政府的作用既要作为投资主体之一，参与直接提供，更要作为政策的制定者，进行政策扶持，发挥市场作用，实现有效供给。
2.2 谨慎的从‘国有合作’投资模式向
‘商业投资’模式转化
首先，城市轨道交通是自身具有独立的功能、通过定价实现有偿服务的商业性项目。其经济效益既包括主营业务的车票收入，也包括非主营业务收入如车厢、车站的广告收入，车站小商店租赁费、管理费、物业费等商业性收入。即轨道交通的开发给与其密切相关的部分空间带来了巨大的商业价值，增加了轨道交通项目的吸引力。事实上，在香港地铁公司经营利润的构成中，非车费收入的比重已经越来越大，到2000年已经超过了主营业务利润。
第二，城市轨道交通还具有明显的正外部效应。所谓正外部性，是指它的行为对外界福利有好的、正面的影响。轨道交通的正外部效益表现在：由于轨道交通的建设大大提高了沿线地区的可达性，将吸引大量的居住人口，从而刺激沿线放地产升值。而当沿线人口形成一定规模后，又将带动配套的商业和服务业繁荣兴隆，给沿线的房地产业和商业等行业带来巨大收益。如果将轨道交通沿线土地交由轨道交通投资主体来综合开发，拓宽投资主体的收益渠道，有效地降低投资风险，可大大地吸引民间资本。
上述分析表明城市轨道交通投融资可以采用商业投资模式，通过有效的商业经营和成功的商业开发，向投资人提供满意的回报。
2 改革对策及措施
a) 政府对轨道交通建设的财政投资应采取认购轨道建设公司股本的形式，政府与公司的关系是纯粹的商业性持股关系。组建国有控股公司，除了国有股以外，其余大部分资金通过商业渠道获得，政府提供担保，由股份公司用自身的运营利润负责还本付息。
b) 国家应采取相应的扶植政策，包括国家政性金融机构给予轨道交通项目公司一定比例的长期、低息贷款；中央减免轨道交通设施营运收益的税收，以降低项目投资成本、提高收益率。应该给与轨道交通项目公司某些物业方面的特许权，以保证公司获得如车站小商店租赁费、管理费、物业费等商业性收入。应该给与轨道交通公司自主决定票价的权利，目前我国地铁票价低于保本票价，这不符合商业原则。
c) 实施以土地换投资的政策。①当地政府可以批租土地给参与轨道交通投资土地开发商，作为偿还他们轨道交通建设工程支出，规定土地经营开发的使用期限，到期将土地使用权归还。②在沿线一定区域内对凡从事经营性活动的单位和个人征收土地增值费、资源开发费等，作为轨道交通建设基金。③要求沿线土地开发商以负担金或提供用地的形式，负担部分轨道交通建设成本。
d) 鼓励轨道交通项目公司的股票上市，也可以以地方政府的名义发行债券，如上海城市建设投资开发总公司为城市交通建设发了债券。1998年发行的总量5亿元3年期、5年期浦东建设债券用于地铁2号线建设，及时缓解了资金严重紧张的困境。这不仅可以是吸引居民投资的最好手段，也可以大量吸纳一些特殊的机构，比如社保基金、保险基金等资金，投向轨道交通。
e) 轨道交通项目公司应开展多种经营。如轨道交通的开发创造的商业价值是巨大的。香港地下铁路公司依托地铁的有利条件，积极开展物业发展、广告、商业以及移动电话和地下传呼服务等经营活动，取得了良好的效益。沿轨道线公司还开发住宅、商场、酒店以及写字楼，并保留了部分经营物业和管理物业，不仅为工程筹集了资金，还能获得固定收入。非轨道交通经营收入几乎达到公司总收入的一半。如此广泛的经营范围得利于政府的优惠政策，允许轨道交通公司与地产商等合作，而建设费用和风险有对方承担，轨道交通公司从中得到近5成的利润。
总之，轨道交通项目商业价值的提高，使向商业投资模式转化的关键。
